'Reforma tributária VIII - a missão'
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Clóvis Panzarini*

O sistema tributário brasileiro, instituído pela Constituição de 1988, nasceu com o germe da autodegradação. Esse texto constitucional, ao criar novas fontes de despesa pública, especialmente para a União, e descentralizar suas receitas para as esferas subnacionais de governo, sem a correspondente descentralização de gastos, a obrigou a recompor seu orçamento e ela o fez pelo pior caminho: criando ou aumentando contribuições sociais cumulativas, não partilhadas com Estados e municípios, o que provocou aumento da magnitude e piora da qualidade da carga tributária.

Tanto que os constituintes, quando incluíram no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias um artigo prevendo revisão constitucional “após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pela votação da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral”, o fizeram preocupados, basicamente, com a revisão do sistema tributário, dadas algumas incertezas - e muitas certezas - nele contidas.

O debate sobre a reforma tributária começou, pois, em 1994, tendo-se tornado assunto recorrente. Mesmo com aquele quórum de maioria absoluta, significativamente menor que o agora necessário para emendar a Constituição (três quintos de cada uma das Casas do Congresso, em dupla votação), não se logrou à época alcançar o necessário acordo para aprovação de melhorias no capítulo tributário.

Desde então o tema tem sido objeto de apaixonados debates e inúmeras propostas têm sido apresentadas, algumas estapafúrdias, outras nem tanto. Muitos praguejam contra a pesada carga de impostos e imaginam que a sonhada reforma tributária virá aliviá-la, quando, na verdade, o tamanho da carga tributária pouco tem que ver com o desenho constitucional do modelo, mas é definido pelas alíquotas dos impostos, fixadas por legislação infraconstitucional.

Depende, pois, da magnitude da despesa pública e da necessidade de equilíbrio orçamentário e não da qualidade e quantidade de tributos. Esse é apenas um entre tantos equívocos que grassam nesse debate.

O fato é que a cada ano o nosso sistema tributário se torna mais irracional e, para usar termo da moda, se constitui em uma das principais “travas” ao crescimento econômico.

A primeira proposta concreta de unificação do ICMS e sua incorporação em um Imposto Sobre o Valor Agregado (IVA), que substituiria todos os impostos que incidem sobre consumo ou produção, data de 1995, mas a sua concretização esbarra sempre nos interesses estaduais e regionais.

Em março de 2003, o presidente Lula, acompanhado dos 27 governadores, desceu a rampa do Palácio do Planalto em direção ao Congresso Nacional levando simbolicamente debaixo do braço a proposta de emenda constitucional da reforma tributária. À época, o presidente proclamou que fizera em três meses a reforma tributária que o governo anterior não conseguira em oito anos. Todos conhecemos o fiasco daquela reforma: resumiu-se na prorrogação da CPMF e da DRU. O resto foi para o arquivo morto. A proposta - PEC 41/03 -, que já nascera muito ruim, foi piorando ao longo dos debates e negociações e o que resultou dela, a PEC 285/04, está, felizmente, engavetada na comissão de reforma tributária da Câmara dos Deputados. O problema é que não existe reforma tributária neutra e qualquer que seja o modelo proposto haverá entes federativos perdedores, cujos representantes bloquearão sua tramitação no Congresso.

A ansiedade pela reforma tributária volta agora à cena. O presidente Lula tem reiterado que a reforma tributária está entre suas prioridades. Fala-se na criação de um IVA para substituir o ICMS. O primeiro problema é conceitual: o ICMS já é um imposto do tipo IVA, pois todo - ou quase todo - imposto que onera as etapas anteriores da produção e circulação é deduzido das saídas subseqüentes. O ICMS é, pois, um imposto não-cumulativo - ou quase -, só não sendo melhor porque os governos estaduais, legitimamente preocupados com potencial perda de arrecadação, bloqueiam qualquer iniciativa de melhoria de sua qualidade, como, por exemplo, a da concessão de direito ao creditamento do ICMS que onera os bens de uso e consumo utilizados no processo produtivo, recorrentemente adiada. Ter-se-ia aí importante melhoria na qualidade do ICMS, mas é rechaçada pelos governos estaduais em nome de suposta preservação de seus orçamentos.

A questão macro do problema é de outra ordem: o IVA é um imposto de natureza nacional e todos os países que o adotaram o colocaram na competência federal. No Brasil, ele pertence aos Estados e daí a confusão toda: guerra fiscal, glosas de crédito, complexidade, passeio de notas fiscais entre Estados, “aduanas” interestaduais coletando imposto nas fronteiras, etc. A instituição de um imposto mais simples e eficiente implicará aceitação de perdas orçamentárias e de poder político por parte dos Estados, o que, mais uma vez, dificultará sua aprovação.

Fazer discursos é fácil; difícil é encontrar soluções para problemas complexos. É muito provável que, mais uma vez, a reforma tributária se cinja à prorrogação da CPMF e da DRU.

*Clóvis Panzarini, economista, ex-coordenador tributário da Secretaria da Fazenda paulista, é sócio-diretor da CP Consultores Associados Ltda.

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Data: 16/02/2007