Reforma tributária e conflitos distributivos
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Clóvis Panzarini*

Ninguém discorda que o sistema tributário brasileiro é complexo, ineficiente, injusto, instável, indutor da guerra fiscal e, também, que a carga tributária brasileira é uma das mais elevadas do planeta. Por essa razão, o setor produtivo está reagindo com excitação à fala do presidente Lula na inauguração de seu segundo mandato, reiterada no lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), sobre a priorização da reforma tributária. Mas esta não é tarefa trivial em face dos conflitos distributivos que envolve, tanto entre níveis de governo como entre Estados, entre regiões e mesmo entre Fisco e contribuinte.

O contribuinte quase sempre imagina que a reforma possibilitará redução na carga tributária, mas esta é dependente do tamanho da despesa. Assim como a taxa condominial, a carga deve gerar receita suficiente para o financiamento do gasto. Para reduzir uma ou outra, é necessário cortar custos, sob o risco de “chamada-extra” ou de colapso nos serviços. O “Condomínio-Brasil”, antes da Lei de Responsabilidade Fiscal e da conscientização da importância do equilíbrio fiscal para a estabilidade econômica, desrespeitava esse princípio básico, que qualquer dona de casa conhece, e gastava gostosamente mais do que arrecadava. O resultado é que estamos agora amargando, além do colapso nos serviços, com “apagões” de toda espécie, uma “chamada-extra”, que representa algo entre 4% e 5% do Produto Interno Bruto (PIB), “cobrada” na forma de superávit primário, para pagar os juros da farra fiscal do passado. Ainda assim temos déficit nominal de outros 4% do PIB, pois o custo total médio da dívida pública brasileira representou 8,8% do PIB nos últimos dez anos.

Em outras palavras, dado o volume atual do gasto público e do crescimento da economia, o equilíbrio fiscal pleno (déficit nominal zero) demandaria carga tributária adicional de 4% do PIB! Não é, pois, a reforma tributária que vai trazer esse alívio. Até porque o tamanho da carga tributária não é definido na Constituição, mas na legislação infraconstitucional que fixa as alíquotas dos tributos.

De outro lado, os governos estaduais pleiteiam, entre outras coisas, o restabelecimento de sua participação relativa no bolo tributário, vigente logo após a promulgação da Constituição de 1988, sob o argumento de que a União, tendo aumentado as contribuições não-partilhadas, recuperou sua participação na receita total, fraudando o pacto federativo. Não se conformam com ganhos absolutos de receita; querem aumento na fatia do bolo tributário, que cresce a cada ano. Tem-se, aí, o conflito distributivo vertical, entre níveis de governo. Há ainda o conflito horizontal, entre Estados e regiões, que brigam por fatias maiores da receita tributária.

O debate sobre a adoção do princípio de origem ou de destino no ICMS é ilustrativo. Atualmente, nas operações interestaduais de circulação de mercadorias, prevalece o princípio de origem (ou misto): tributam-se as operações interestaduais e os Estados exportadores líquidos - geralmente os mais desenvolvidos - ganham e, por óbvio, os importadores líquidos perdem. A adoção do princípio de destino nas operações interestaduais - que ainda que operacionalmente complicada seria desejável, pois circunscreveria ao território de cada Estado os efeitos de suas decisões tributárias e acabaria com a guerra fiscal - implicaria importante transferência de recursos dos Estados exportadores líquidos, os mais ricos, para os importadores líquidos. Os Estados menos desenvolvidos - mais agressivos na guerra fiscal - ganhariam a parcela do bolo tributário perdida pelos Estados mais ricos, mas perderiam a capacidade de usar o ICMS como instrumento de atração de empresas. Muitos não concordam em perder a capacidade de “guerrear”. Haveria, ainda, o problema do estoque de benefícios fiscais vigentes decorrentes de contratos.

Outro efeito colateral importante seria o comprometimento do sistema de incentivos da Zona Franca de Manaus, exportadora líquida para o resto do Brasil. Já se sugeriu que a neutralização dessa redistribuição de receitas dos Estados ricos para os menos desenvolvidos poderia ser feita via redefinição da partilha do Fundo de Participação dos Estados (FPE), alimentado com 21,5% da arrecadação federal do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda, que hoje é feita sem critério, definida por uma tabela de porcentuais, anexa à Lei Complementar nº 61/89. O FPE tem, sim, função compensatória, mas não atende a “critério de rateio (...) objetivando promover o equilíbrio socioeconômico entre Estados”, como manda o artigo nº 161, II, da Constituição. O FPE, de acordo com tal tabela, destina, por exemplo, 9,3962% dos recursos para a Bahia, 7,3369% para o Ceará e apenas 1% para o Estado de São Paulo. Esses números cabalísticos não decorrem de sofisticado cálculo econométrico, como muitos imaginam: o fatiamento do bolo foi feito com a espada brandindo sob o manto da representatividade política regional no Congresso! Nesse contexto, a utilização do FPE como contrapeso de neutralização dos efeitos redistributivos da reforma tributária dificilmente encontraria respaldo no Congresso.

Em conclusão, são muitas as dificuldades políticas para a aprovação de uma reforma tributária que venha trazer mais racionalidade ao sistema, pois todos querem ganhar com a reforma e quem paga a conta é sempre o pólo passivo dessa relação, o contribuinte.

*Clóvis Panzarini, economista, ex-coordenador tributário da Secretaria da Fazenda paulista, é sócio-diretor da CP Consultores Associados Ltda.

Celso Ming está em férias
Data: 16/02/2007